El salto de la Ventanilla Única de Comercio Exterior a la plataforma digital de comercio internacional (Single Submission Portal)
I. Introducción
El presente artículo tiene como objetivo llamar la atención sobre cómo el Perú podría concluir con su proyecto de Ventanilla Única de Comercio Exterior (VUCE) de segunda generación, y paralelamente, enfrentar al reto de realizar las reformas necesarias para diseñar y poner en marcha las plataformas únicas públicas y privadas de comercio internacional (Single Submission Portal -SSP-), las cuales permiten un grado de digitalización absoluto en las transacciones B2G (gobierno - sector privado), G2G (gobierno - gobierno) y B2B (sector - privado).
En ese sentido, la hipótesis de este trabajo consiste en que el Estado peruano, en el afán por lograr tal objetivo, no debería dejar de lado los estándares internacionales que los países desarrollados están tratando de implementar en la actualidad. El desafío es enorme en la medida que se trata de complementar la agenda de actualización con las últimas tendencias. ¿Es posible para el Perú fortalecer su VUCE y, paralelamente, comenzar a perfilar una estrategia destinada a lograr plataformas público/privadas totalmente digitales?
II. Los esfuerzos peruanos para impulsar la política pública de facilitación de comercio. Los esfuerzos peruanos para impulsar la política pública de facilitación de comercio
El Perú ha venido desarrollando políticas de facilitación de comercio desde mediados de la primera mitad de la primera década del presente siglo. Esta política pública, cuya autoridad competente es el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (Mincetur), se plasmó a través de la puesta en marcha de la Ventanilla Única de Comercio Exterior (VUCE) - creada en el 2006 e implementada en el 2010 - y de la automatización de varios procedimientos aduaneros por parte de la aduana peruana. Otro hito importante en este proceso fue la implementación del Componente Portuario en la VUCE, en el año 2015. Así, para el año 2017, se culminó la interoperabilidad de la VUCE con el Despacho Aduanero - Importación del sistema informático de la aduana del Perú.
El grado adecuado de avance del país en materia de facilitación de comercio se vio reflejado en la notificación de las categorías del Acuerdo de Facilitación de Comercio de la Organización Mundial de Comercio (OMC), en donde casi todas las medidas peruanas fueron de aplicación inmediata (categoría A), quedando solamente pendientes para su implementación:
En Categoría B
- Resoluciones anticipadas (fecha definitiva de implementación el 22 de febrero de 2020).
- Cooperación entre los organismos que intervienen en la frontera (fecha definitiva de implementación el 22 de febrero de 2022).
- Ventanilla Única 22 de febrero de 2021 (fecha definitiva de implementación el 22 de febrero de 2022).
En Categoría C
- Notificaciones de controles o inspecciones reforzados: establecimiento de un sistema nacional de alertas tempranas sanitarias (fecha definitiva de implementación el 22 de febrero de 2023).
- Procedimientos de prueba: identificación de procedimientos en los que puedan efectuarse una segunda prueba (fecha definitiva de implementación el 22 de febrero de 2023).
A su vez, tal cual surge del cuadro elaborado a partir de las estadísticas de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), el Perú ha venido superando la media regional en materia de facilitación de comercio (OCDE Trade Facilitation Indicators, 2019). Así, el Perú, al igual que sus socios en la Alianza del Pacífico (AP) - Colombia, Chile y México -, se constituyó como un ejemplo mundial al establecer la interoperabilidad de sus VUCE. La AP inició el proyecto de interoperabilidad en el 2016 con miras a conectar sus VUCE e intercambiar, en tiempo real, la información contenida en los principales documentos que acompañan las operaciones de comercio exterior. Un año después, los países ya realizaban el intercambio de datos de los certificados fitosanitarios y, en el 2018, de datos de los certificados de origen.
III. La otra mitad del vaso vacío: las áreas de mejora para la facilitación del comercio
Así como la OCDE destacaba los avances en materia de facilitación de comercio por parte del Estado para el periodo 2017-2019, también señaló las áreas en donde aún se requerían determinadas mejoras. Así, en materia de formalidades, se precisaron las siguientes necesidades de mejora: la mayor aceptación de copias, la reducción de documentos en los procesos de importación y exportación, la expansión de los despachos electrónicos, la promoción de la firma y documentos digitales y la mejora de la tecnología de la información y comunicaciones, a fin de impulsar la automatización de los procedimientos aduaneros. De igual manera, la OCDE aconsejaba reducir el número de inspecciones físicas, la ampliación del programa de Operadores Económicos Autorizados (OEA) y la realización de inspecciones posteriores al despacho aduanero, entre las más resaltantes. Definitivamente, se destacaba como la mayor dificultad del país la falta de coordinación de las diferentes agencias encargadas del control en frontera.
El Estado peruano, al mismo tiempo de llevar adelante las reformas de facilitación de comercio y consciente de las distintas áreas de mejora, continuó en sus esfuerzos por cristalizar una reforma en la agilización del comercio exterior en el país. El relanzamiento de la VUCE 2.0, a fines de 2018, fue una iniciativa para impulsar reformas más profundas. Los objetivos específicos de este nuevo proyecto han sido los siguientes: optimizar procesos y simplificar trámites de comercio exterior; reducir tiempos y costos de transacción; brindar información sistematizada, actualizada e inteligente sobre comercio exterior y logística internacional y fortalecer a las entidades públicas vinculadas al comercio exterior.
En forma simultánea, a fin de año 2018, la aduana del Perú puso en marcha el Programa de Facilitación Aduanera, Seguridad y Transparencia (FAST), iniciativa que busca facilitar, agilizar, automatizar y transparentar los procesos de entrada y salida de mercancías en las aduanas del país, así como en los procesos complementarios de control de operadores. Todos ellos integrados a los procesos transversales de gestión de riesgo y seguridad de la cadena logística. Este programa buscaba reducir los tiempos de despacho aduanero, eliminando trámites presenciales mediante el uso de formatos electrónicos, implementando despachos diferenciados para los OEA, fortaleciendo el intercambio de información con los operadores de comercio exterior y el uso intensivo de tecnologías de punta, a fin de mejorar la competitividad y contribuir a la mejora de los servicios aduaneros y logísticos.
Un hecho digno de destacar es la promoción de la digitalización de los procesos por parte del Estado. Así, a partir de 2018, se dictó la Ley de Gobierno Digital (Decreto Legislativo N° 1412) y diferentes normas que están actualmente dinamizando la transformación digital en país. Al respecto, la mencionada norma establecía un régimen jurídico aplicable al uso transversal de tecnologías digitales para la digitalización de procesos y prestación de servicios digitales por parte de las entidades de la Administración Pública.
IV. La pandemia del Covid-19 y el proceso de facilitación de comercio peruano
En el medio del desarrollo de los proyectos VUCE 2.0 y FAST, irrumpe la pandemia del Covid-19 en el país (marzo, 2019). Ante esta circunstancia extraordinaria, a pesar de que el país se encontraba en sus primeros pasos del proceso de digitalización, las entidades vinculadas al comercio exterior redoblaron sus esfuerzos para atender los despachos de mercancías en el medio de la emergencia sanitaria.
El Estado peruano tuvo una notable reacción ante la necesidad de facilitar el flujo de las cadenas de suministros en esta situación tan especial. Para ello, se emitió una norma que tenía por objeto, entre otras disposiciones, la de “procurar la digitalización de los documentos y procesos de las entidades públicas y privadas, para optimizar el tiempo de las operaciones, prevenir y reducir el riesgo de contagio del personal”. Así, con la finalidad de evitar los trámites presenciales, se estableció la obligación de la digitalización de los documentos y procedimientos, tanto del sector público, como privado (la exigencia se extiende a sus procesos logísticos) en las operaciones de comercio exterior.
Ante este escenario, la Aduana peruana implementó el modelo de importación y exportación cien por ciento digital, eliminando el uso de documentos físicos, priorizando el inicio de los trámites antes de la llegada o salida de los bienes del país y reduciendo el tiempo de liberación y los costos de almacenaje. De esa manera, se logró reducir en setenta y cinco por ciento el tiempo promedio de importación y en más del noventa por ciento el de exportación. Asimismo, la Aduana activó el sistema de Envíos de Entrega Rápida, beneficiando a todas las personas y empresas que realizan importaciones por valores de hasta dos mil dólares (US$ 2.000), utilizando para ello, plataformas de comercio electrónico.
Este ambiente de cambios motivó el estrechamiento de las relaciones público-privadas que siempre han mantenido un buen grado de cooperación - a través de reuniones de la Comisión Multisectorial para la Facilitación del Comercio Exterior (COMUFAL). En estos encuentros se vio la necesidad de revisar la digitalización de los diferentes procedimientos, lo cual motivó la creación de un grupo especial de digitalización. Este grupo podría ser un excelente trampolín para que se avance en el proceso de digitalización y se profundice el avance en las transacciones B2G y G2G. A su vez, sería una gran oportunidad para que se planifique que el enfoque de modernización digital alcance a toda la cadena logística.
V.
Balance de la situación actual en materia de
facilitación de comercio en el Perú
• Módulo de Información de costos de los servicios de logística de comercio exterior (MISLO)
• Sistema de Zonas Económicas Especiales
• Sistema de Comunidad Portuaria (PCS)
• Sistema de Gestión de Riesgos
• Portal de acceso al mercado y regulaciones al comercio exterior
• Observatorio Logístico de Comercio Exterior
• Portal e-learning
Más allá de esta enumeración, el verdadero desafío para el país es disponer de una cantidad apreciable de inversión para implementar sistemas tecnológicos, integración de sistemas (v.g. Port Community System), portales de información y fortalecimiento de diversas instituciones públicas. En este último aspecto, la realidad indica que se requiere una verdadera reforma del Estado, en términos de simplificación y digitalización de los procesos.
Un aspecto que no es habitualmente señalado es la implementación de sistemas tecnológicos por parte del sector privado. En el proceso de facilitación de comercio se hace un especial énfasis en el rol del Estado, pero no se debe subestimar las exigencias en materia de informática que se requerirá por parte del sector logístico peruano en general. Por consiguiente, no solo hay que centralizarse en los procesos aduaneros, sino que la meta debe alcanzar a toda la digitalización de la cadena logística. Para ello, será necesario un nivel importante inversión de las empresas relacionadas al comercio internacional y toda su cadena de suministro.
VI. El espejo del Perú en materia de facilitación de comercio: el advenimiento de las plataformas públicas y privadas en comercio internacional.
Kati Suominen describe el estado del arte en materia de VUCE e indica que las VUCE presentan inconvenientes en cuanto a la interoperabilidad y el intercambio de datos entre las diversas agencias, así como entre entidades privadas en cualquier transacción comercial, tales como los agentes de carga, líneas navieras, puertos, bancos y compañías de logística y seguros. Así, explica que países como Tailandia, Singapur y Japón están trabajado para resolver la falta de interoperabilidad en el ecosistema comercial mediante la adopción de "ventanillas únicas plus", las cuales son plataformas comerciales nacionales basadas en blockchain que permiten la interoperabilidad en todo el ecosistema comercial y B2B relacionado con el comercio, transacciones y servicios B2G y G2B, y, que ayudan especialmente a las PYME a participar en el comercio.
En esta dirección, se puede destacar la experiencia singapurense que ya ha puesto en marcha, desde 2018, la Networked Trade Platform (NTP). La NTP es una plataforma transformacional que va más allá de una ventanilla única nacional tradicional que ofrece a los comerciantes una ventanilla única interfaz para todas las transacciones regulatorias relacionadas con el comercio. En ese sentido, se trata de un solo lugar interfaz que les permitirá a los comerciantes interactuar con todos los socios comerciales, partes interesadas y reguladores en transacciones relacionadas con el comercio.
Asimismo, Suominen señala los diferentes pilotos que se están desarrollando en materia de procedimientos aduaneros a partir de la aplicación de la tecnología blockchain e inteligencia artificial en sus diferentes aduanas (Corea del Sur, Estados Unidos, Alianza del Pacífico, Brasil, Singapur, Países Bajos y Jamaica). Este salto conceptual no es ajeno tampoco para los organismos internacionales. En efecto, las Naciones Unidas, a través de su Centro para la Facilitación de Comercio y los Negocios Digitales (United Nations Centre for Trade Facilitation and Electronic Business -UN/CEFACT-), está pronta a aprobar su Recomendación Nº 37 sobre “Single Submission Portal” -SSP-, que implica establecer nuevos estándares para esta nueva realidad del comercio exterior.
La recomendación Nº 37 define a un SSP como un punto de acceso que permite a los comerciantes intercambiar información, en un formato estándar y relacionado con una actividad específica, con las partes relevantes incluidas las agencias gubernamentales. Asimismo, los SSP cubren los procesos de empresa a empresa (B2B), como la contratación de transporte, logística y servicios financieros. Por otro lado, también facilitarán procesos a través del intercambio de información de empresa a gobierno (B2G), en cooperación con o dentro del contexto de una Ventanilla Única (si existe). Como los procesos de negocio cubiertos pueden ser tan variados como los tipos de partes interesadas que pueden existir en una cadena de suministro, hay una variedad de tipos de SSP.
VI. Conclusiones
El Perú ha avanzado apreciablemente en su política pública de facilitación de comercio. Si bien la irrupción de la pandemia del Covid-19 ha aumentado el interés por la digitalización de los procesos de comercio internacional, todavía existen aspectos por resolver. Al respecto, las principales dificultades se encuentran en la necesidad de potenciar sus sistemas informáticos y reformar diferentes entidades públicas para elevar los estándares de la provisión de servicios estatales.
Otra circunstancia que no debería pasar desapercibida es la necesidad que el sector privado peruano esté a la altura del esfuerzo de la digitalización que requieren los tiempos actuales. Como fue previamente mencionado, tanto diferentes países (Singapur es el ejemplo más avanzado en la materia), como organizaciones internacionales (UN/CEFACT) ya están implementando proyectos de plataformas conjuntas público-privadas que implican la total digitalización de los procesos del comercio internacional, hecho que redunda positivamente en la competitividad de los países. Por ello, nos preguntamos si el Perú podría acometer, en forma paralela, las reformas pendientes en materia de implementación de su VUCE y el diseño de un modelo de SSP que pueda coexistir con una VUCE de última generación. A manera de respuesta, consideramos que el Perú sí podría alinear sus políticas de facilitación del comercio con las nuevas tendencias en digitalización. Así, los fundamentos de este optimismo se basan en lo siguiente:
1. El Perú ha sido un país pionero en la implementación de sus políticas de facilitación de comercio.
2. La interoperabilidad
de la VUCE en la AP ha sido un ejemplo a nivel mundial, lo cual es una señal de
las capacidades técnicas de los funcionarios públicos peruanos.
3. El Perú, en los últimos años, está realizando mayores avances en las políticas de gobierno digital que, seguramente, impactarán positivamente en el comercio exterior peruano.
• Un punto positivo para la reforma es la buena relación que existe entre el sector público y privado en el país. Sin embargo, todavía se requiere un esfuerzo en materia de institucionalización para el diseño y cumplimiento de políticas facilitación de comercio de avanzada. Para ello, continuar el fortalecimiento de la COMUFAL podría ser un aspecto importante con miras al cumplimiento de este objetivo.
• Por último, los países latinoamericanos han tenido buenas experiencias en la adopción de blockchain o de inteligencia artificial en sus procesos aduaneros. Ello es un gran aliciente para la adopción de tecnologías de última generación en los procedimientos derivados del comercio internacional (Kati Suominen).
Manuel Quindimil
Government Relations Manager
Doctor of Public International Law, University of La Coruña, Spain. (2017)
Master in European Law, University of A Coruña, Spain. (2012)
LLM Economic International Law, University of Warwick, England (1995)
Master in International Trade, Universidad del Salvador, Argentina (1996)
